激活大(dà)數據“富礦”，讓規劃更“智慧”
——自然資(zī)源部國土空間規劃局負責人談 <國土空間規劃城市時空大(dà)數據應用基本規定>
近日，自然資(zī)源部發布實施行業标準《國土空間規劃城市時空大(dà)數據應用基本規定》。該《規定》适用于城市層次國土空間規劃時空大(dà)數據應用，其他層次國土空間規劃工(gōng)作也可參考執行。
日前，記者就《規定》出台的積極意義、工(gōng)作導向、主要内容等采訪了自然資(zī)源部國土空間規劃局負責人。
問：《規定》的出台有哪些方面的積極意義？
答：《規定》是國土空間規劃領域如何應用時空大(dà)數據的第一(yī)個行業标準。我(wǒ)們感到，至少有3方面積極意義：
一(yī)是我(wǒ)部主動落實數字中(zhōng)國戰略、推進國土空間治理數字化轉型的具體(tǐ)舉措。習近平總書(shū)記高度重視數字中(zhōng)國建設，作出一(yī)系列重要論述重要指示。黨的二十大(dà)再次強調，加快建設網絡強國、數字中(zhōng)國。近年來，大(dà)家都越來越明顯地感受到，數字化是時代發展的必然趨勢，是未來社會高質量發展的核心驅動力，也是推動治理方式變革的重要手段。各行各業都應争先擁抱這一(yī)趨勢，盡早推進數字化轉型。
黨中(zhōng)央、國務院印發的《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》把“建設數字國土”确立爲戰略目标。近年來，我(wǒ)部一(yī)直認真貫徹落實黨中(zhōng)央、國務院決策部署，在推動“多規合一(yī)”改革落地過程中(zhōng)，大(dà)力推進“可感知(zhī)、能學習、善治理、自适應”智慧規劃建設，其中(zhōng)，數字管理系統、數據治理、數字生(shēng)态都是工(gōng)作中(zhōng)不可或缺的重要組成部分(fēn)。繼2021年3月發布國家标準《國土空間規劃“一(yī)張圖”實施監督信息系統技術規範》（GB/T39972-2021），指導全國依托國土空間基礎信息平台，建成統一(yī)的數字化規劃管理系統後，我(wǒ)部開(kāi)始在數據治理環節發力，就國土空間規劃中(zhōng)的時空大(dà)數據應用标準作出統一(yī)規定，标志(zhì)着智慧規劃建設從“硬件端”開(kāi)始走向“應用端”。雖然目前還是一(yī)個小(xiǎo)的切口，但從中(zhōng)可以看出我(wǒ)部以數字化推動國土空間治理模式變革的決心以及“一(yī)步一(yī)個腳印”的堅定；雖然才剛剛起步，但從中(zhōng)能夠預見到，在國土空間規劃行業持續拓展深化的管理需求牽引下(xià)，數字中(zhōng)國戰略、數字政府建設在自然資(zī)源領域的落地必将擲地有聲、實實在在，也必将帶動相關數字産業健康持續發展，助力數字社會建設。
二是我(wǒ)部堅持創新驅動發展，應用大(dà)數據輔助決策治理的積極嘗試。數字化不僅是一(yī)場技術革命，一(yī)場經濟變革，也是一(yī)場國家治理的變革。近段時間，ChatGPT很“火(huǒ)”。“火(huǒ)”的背後是“變革已來”給人們觀念上帶來的沖擊和震撼，這種震撼來自于大(dà)數據治理衍生(shēng)出的強人工(gōng)智能對人們學習、工(gōng)作方式甚至社會運行模式可能帶來的“颠覆性”變化。我(wǒ)們從中(zhōng)更加深切地看到，大(dà)數據治理可能才是智慧社會構建的核心和關鍵。隻有讓數據間發生(shēng)邏輯聯系、産生(shēng)化學反應，才能實現由“數據大(dà)”向“大(dà)數據”的轉變，生(shēng)長出“智慧”。黨中(zhōng)央、國務院高度重視大(dà)數據戰略，并部署全面實施促進大(dà)數據發展行動。我(wǒ)部發布這個标準，隻是着眼于規劃領域應用，在大(dà)數據治理方面邁出了一(yī)小(xiǎo)步，規定的内容還比較基礎，但這裏面傳遞出一(yī)個工(gōng)作方向問題，希望能以這個标準爲開(kāi)端，引導規劃行業更加關注大(dà)數據、更多應用大(dà)數據、更主動地研究大(dà)數據，以業務鏈引領凝結創新鏈、産業鏈、資(zī)金鏈和人才鏈，集中(zhōng)各方面優勢資(zī)源，形成突破規劃領域大(dà)數據核心技術的強大(dà)研發合力，逐步提高用數據說話(huà)、用數據決策、用數據管理和用數據創新的能力，助力決策科學化、治理精細化、服務高效化。
三是我(wǒ)部堅持目标導向和問題導向，逐步夯實國土空間規劃動态監測評估預警技術支撐的現實需要。建立健全國土空間規劃動态監測預警評估預警機制，是《中(zhōng)共中(zhōng)央國務院關于建立國土空間規劃體(tǐ)系并監督實施的若幹意見》《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》等明确的重點任務。要落實這一(yī)任務，補上傳統監管方式的短闆，實現“動态”，必須依靠科技，而核心還在數據：一(yī)方面要求支撐監測的數據盡量全、更新頻(pín)率盡量高；另一(yī)方面還要求多源數據之間能發生(shēng)聯系、交互計算。那麽，收集哪些數據？什麽樣的數據是合格的數據？數據之間以什麽算法計算？等等，都是需要事先解決的問題，如果這些方面沒有統一(yī)标準規定，就無法使海量的數據融合到一(yī)起。實踐中(zhōng)，基礎調查、遙感影像、手機信令、地圖導航、審批管理等時空大(dà)數據已越來越廣泛地應用到國土空間規劃編制、監測、評估等工(gōng)作中(zhōng)，也形成了一(yī)些各具特色的算法模型、智能工(gōng)具和數據集等。但是，由于數據格式、算法等不統一(yī)，經常會碰到“不同類型的數據，甚至同一(yī)類型但不同廠商(shāng)的數據難以交互計算”“同樣的數據，不同單位計算得出的結論不一(yī)樣”等問題。因此，隻有統一(yī)時空大(dà)數據應用标準，才能更加充分(fēn)地發揮各個方面技術優勢，把更多的數據融合彙聚到一(yī)起，更加客觀精準地刻畫人們對國土空間的需求，更加科學有依據地預判趨勢，有效支撐國土空間規劃動态監測評估預警，促進國土空間治理的精細化、差異化和智慧化。
問：這個标準強調了哪些工(gōng)作導向？
答：在《規定》中(zhōng)，我(wǒ)們提出了5項工(gōng)作原則：
一(yī)是堅持以人爲本。把滿足人民對美好生(shēng)活的向往作爲出發點和落腳點，針對全年齡段人口特征，加強對人口分(fēn)布、職住關系、設施服務範圍、空間品質、城市活力、安全應急等空間特征識别方面的時空大(dà)數據應用，更好地查找宜業、宜居、宜樂、宜遊等方面存在的問題和短闆，在國土空間規劃中(zhōng)針對性地優化城市空間布局、完善城市功能、提高空間品質，不斷提升人民群衆的獲得感、幸福感、安全感。
二是堅持需求導向。按照急用先行、急需先用的思路，針對當前數據采集處理、質量控制、典型應用等方面缺乏統一(yī)标準規範的情況，聚焦城市國土空間規劃基本應用需求，鼓勵在官方統計數據之外(wài)，采用大(dà)數據作爲補充，建立科學、簡明、可操作的時空大(dà)數據質量控制體(tǐ)系，明确大(dà)數據應用技術流程規範，夯實“可感知(zhī)、能學習、善治理、自适應”的智慧規劃建設基礎。
三是堅持共建共享。梳理相關時空大(dà)數據分(fēn)類，引導各方基于統一(yī)的多尺度标準地理格網，對數據進行标準化、空間化處理，加強數據可靠性和規範性要求，推動建設全要素、多類型、全覆蓋、實時更新的權威國土空間數據庫，綜合先進城市和頭部企業具體(tǐ)應用實踐，爲各界提供統一(yī)的時空數據服務。
四是堅持全生(shēng)命周期管理。落實“統一(yī)底圖、統一(yī)标準、統一(yī)規劃、統一(yī)平台”要求，運用人工(gōng)智能等新技術，加強對國土空間規劃時空大(dà)數據采集、處理、應用的交互和協同，爲國土空間規劃編制、審批、修改和實施監督提供支持，數字賦能國土調查、用途管制、執法督察等環節，實現規劃全生(shēng)命周期管理，不斷提升空間治理效能水平。
五是堅持安全可控。統籌數據安全與應用發展，确保時空大(dà)數據處于有效保護和合法利用的狀态。嚴格遵守國家的相關法律法規進行城市時空大(dà)數據的獲取、處理、存儲、傳輸、應用、服務等，營造良好的數據運行環境，注重防範用戶隐私洩漏風險，不得侵犯個人隐私。
問：可以簡要介紹一(yī)下(xià)《規定》的主要内容嗎(ma)？
答：關于《規定》内容，後續我(wǒ)們會有9位專家做詳細解讀。這裏先簡要介紹一(yī)下(xià)，主要包括5方面内容：一(yī)是确立了國土空間規劃城市時空大(dà)數據應用的總體(tǐ)框架，包括數據資(zī)源層、數據采集處理與質量控制層、典型應用場景、業務服務層。二是數據資(zī)源層，規定了自然資(zī)源數據集、城市運行基礎數據集和城市運行流數據集3大(dà)類數據資(zī)源。三是數據采集處理與質量控制層，規定了對各類時空大(dà)數據的采集要求、處理與質量控制要求、融合要求等。四是典型應用場景，詳細規定了城市安全底線、人口結構、職住平衡、15分(fēn)鍾社區生(shēng)活圈、區域聯系等5個典型場景中(zhōng)重要指标的算法模型。五是業務服務層，對驗證校核，依法保護個人隐私和商(shāng)業秘密，公益性支持國家層面決策應用等作出了規定。
問：《規定》還有其他特别之處嗎(ma)？
答：一(yī)是特别注重對具備強時間屬性的空間數據應用。過去(qù)支撐國土空間規劃管理的空間數據以國土調查、遙感監測等靜态數據爲主，時間屬性較弱。《規定》裏重點規定的手機信令、互聯網地圖等高頻(pín)時空大(dà)數據，與人們每分(fēn)每秒的生(shēng)産生(shēng)活活動緊密聯系在一(yī)起，是“流動”的數據，具有很強的時間屬性，可以支撐我(wǒ)們更加精細、更加動态甚至是實時地對國土空間規劃實施情況開(kāi)展評估；也可以讓國土空間信息模型從靜态變爲動态，夯實數字化生(shēng)态構建的基礎。
二是特别強調個人隐私的保護。我(wǒ)們注意到，大(dà)數據應用在給人們帶來便利的同時，也越來越多地受到侵犯、洩露個人隐私等質疑和诟病。在注重以數字化提升治理效率同時，還需要把握好數據治理的倫理邊界，才能趨利避害，保證相關産業及技術持續健康規範發展。《規定》制訂過程中(zhōng)，我(wǒ)們特别注意統籌治理效率與個人隐私保護，把“注重防範用戶隐私洩漏風險，不得侵犯個人隐私”确立爲工(gōng)作原則，并明确要求互聯網位置數據、手機信令數據、互聯網地圖數據、物(wù)聯網傳感數據等在支撐國土空間規劃業務時要“去(qù)實名化”處理，不得與公民姓名等真實信息關聯，确保既可以基于手機信令等海量數據準确分(fēn)析研判，又(yòu)不侵犯公民隐私邊界。
三是有效發揮了企業特别是民營企業的科技創新主體(tǐ)作用。時空大(dà)數據應用領域是要素密集型，也是技術密集型。現階段，企業擁有更多與需求匹配度高、實際運行效果好的技術。爲保證《規定》的科學性和引領性，我(wǒ)們堅持“開(kāi)門編标準”，邀請業内技術領先的2家民營企業和1家國有企業加入了标準研制團隊，期間還多次聽(tīng)取平台企業、電(diàn)信運營商(shāng)等頭部企業和中(zhōng)小(xiǎo)企業意見，把他們經過實踐驗證的先進技術路線融入了标準中(zhōng)。參與《規定》制訂的企業表示，企業的自發探索能夠上升爲國家制度，對他們之前的工(gōng)作是一(yī)種很大(dà)的肯定，有了這種機制保障，他們更有動力也會更加心無旁骛地專注推動這個領域的技術創新。下(xià)一(yī)步，在推進國土空間治理數字化轉型的具體(tǐ)工(gōng)作中(zhōng)，我(wǒ)部将堅決貫徹“兩個毫不動搖”方針，無論是國企還是民企，無論是平台企業、頭部企業還是中(zhōng)小(xiǎo)企業，凡是深耕這一(yī)領域潛心研發、規範經營的，都歡迎随時向我(wǒ)們提出建議，我(wǒ)們也将鼓勵支持爲國土空間治理能力現代化作出積極貢獻的企業發展壯大(dà)，真正形成“共建共治共享”的良好生(shēng)态。
